袁某等人违法建筑物强制拆除行政诉讼案

2012年3月20日某县公路分局巡查发现并认定，罗某未经许可正在海榆西线225国道边侧距公路外缘20米范围内的公路建筑控制区修建房屋，违反了《中华人民共和国公路法》第五十六条之规定：“在公路建筑控制区内，除公路保护需要外，禁止修建建筑物和地面构筑物。”和《公路安全保护条例》第十一条第二款：“公路建筑控制区的范围，从公路用地外缘起向外的距离标准为国道不少于20米”的规定。执法人员当场予以制止，并向罗某送达责令改正通知书，责令其停止违法建设行为。4月2日，某县公路分局又向罗某作出责令拆除通知和强制措施告诫书。罗某没有进行陈述申辩，也不自行拆除。2012年4月8日，某县公路分局作出路政强制措施决定书，并于4月10日强制拆除违法修建的房屋。2012年5月，群众举报邢某（系袁某的丈夫）在4月10日某县公路分局强制拆除的房屋原址上再建设房屋；某县县城乡建设综合行政执法局受理后将案件移送某县公路分局查处，在移送函中明示修建房屋业主为邢某。某县公路分局多次现场制止，遭到刁蛮对抗，遂请求某县县政府组织各单位联合执法，对涉案违法房屋强制拆除。2013年1月30日，经某县县政府批准，某县县打击违法建筑专项治理行动领导小组办公室发出《违法建筑强制拆除通告》，某县县政府、某县县住建局和某县公路分局于2013年2月1日对违法建筑进行了强制拆除。袁某和邢孔明（邢某的侄子）不服该强制拆迁行为，提起行政诉讼。经海南省第二中级人民法院和省高级人民法院的两审审理，判决某县县人民政府、某县县住建局和某县公路分局对涉案房屋实施强制拆除，在实体上符合法律规定，但程序违法，并确认2013年2月1日的强制拆除袁某和邢孔明房屋的行政行为违法。

2012年3月20日，某县公路分局在执法现场制作了勘验检查笔录并进行摄像，认定涉案所建房屋位于海榆西线225国道边侧距公路外缘20米范围内的公路建筑控制区,建设行为人为罗某，该房屋不是为了公路保护的需要，属于在内擅自修建建筑物，违反了《公路法》第五十六条第一款和《公路安全保护条例》第十三条：“在公路建筑控制区内，除公路保护需要外，禁止修建建筑物和地面构筑物；需要在建筑控制区内埋设管线、电缆等设施的，应当事先经县级以上地方人民政府交通主管部门批准”的规定。2012年3月30日和4月2日，某县公路分局制作了《勘验检查笔录》，给当事人罗某下发《责令改正通知书》、《路政强制措施告诫书》，告知当事人自行拆除违法建筑，逾期不拆除将强制拆除，2012年4月8日某县公路分局对作出《路政强制措施决定书》，决定对上述构造物予以强制拆除，在某县公路分局送达上述文书时，当事人罗某都拒绝接受，整个执法过程中，没有任何单位或个人向某县公路分局进行陈述或者申辩。2013年1月30日，经某县县政府批准，某县县打击违法建筑专项治理行动领导小组办公室就涉案被拆建筑物发出《违法建筑强制拆除通告》，2013年2月1日某县县人民政府、某县县住建局和某县公路分局对违法建筑物进行了强制拆除。

（一）执法主体合法性分析

根据《行政强制法》第四十四：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”和《安全保护条例》第五十六条第一款规定；“违反本条例的规定，在公路建筑控制区内修建、扩建建筑物、地面构筑物或者未经许可埋设管道、电缆等设施的，由公路管理机构责令限期拆除，可以处5万元以下的罚款。逾期不拆除的，有公路管理机构拆除，有关费用由违法行为人承担。；（二）……。”某县公路分局作为公路管理机构，有权根据上述规定，对在公路建筑控制区内违法的建筑物、构筑物、设施进行拆除。本案中，某县公路分局就涉案房屋作出《责令改正通知书》、《路政强制措施告诫书》等相关强制执除决定，执法主体合法，但《违法建筑强制拆除通告》是由某县县打击违法建筑专项治理行动领导小组办公室发出是不妥的，该办公室不具有执法主体资格。

（二）违法事实的认定和适用法律的分析

根据《公路法》第五十六条和《公路安全保护条例》第十三条第一款规定，在公路建筑控制区内，除公路保护需要外，禁止修建建筑物或地面构筑物。同时《公路安全保护条例》第十一条第二款还规定：“公路建筑控制区的范围，从公路用地外缘起向外的距离标准国道不少于20米”。涉案房屋位于海榆西线225国道边侧距公路外缘20米范围内,某县公路分局通过现场勘查，制作了勘验检查笔录，可以证明涉案房屋是属于在公路建筑控制区内修建的房屋。但对以下涉案事实存在证据不够充分或事实不清的情况。一是调查过程中通过了解涉案房屋是当事人擅自修建、未经公路管理部门批准等情况，认定建设行为不是为了公路保护的需要，但某县公路分局乐没有通过询问笔录等方式及时固定证据，导致证据不够充分。二是对涉案房屋的业主或利害关系人没有进行调查、核实。某县公路分局对涉案房屋进行强制拆除的文书是向罗某而不是真正的业主或利害关系人袁某、邢孔明作出的。因此本案中某县公路分局依据《公路法》第八十一条“违反本法第五十六条规定，在公路建筑控制区修建建筑物、地面构筑物或者擅自埋设管线、电缆等设施的，由交通主管部门责令限期拆除，并可以处五万元以下的罚款。逾期不拆除的，由交通主管部门拆除，有关费用由建筑者、构筑者承担。”的规定，对认定为违法建筑的涉案房屋进行强制拆除，实体上符合法律的规定，但对行政管理相对人等事实认定，证据不充分，并影响到强制拆除程序的合法性。

（三）行政强制执行程序违法性的分析

本案中，某县公路分局强制拆除行为存在两方面的程序违法。

1.强制拆除的行政管理相对人认定错误，没有向涉案房屋业主或利害关系人袁某、邢孔明作出并送达相关的行政强制文书，特别是某县县城乡建设综合行政执法局的移送函中已明示修建房屋业主为邢某（系袁某的丈夫），但某县公路分局也没有进行调查核实，导致袁某、邢孔明无法行使陈述申辩等权利。

2.根据《行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，就涉案被拆建筑于2013年1月30日发出《违法建筑强制拆除通告》， 2013年2月1日，某县县政府、某县县住建局、某县公路分局遂强制拆除包括涉案房屋在内的若干建筑。某县县政府、某县县住建局、某县公路分局在作出拆除涉案房屋行政行为前，并未按照《中华人民共和国强制法》第四十四条的规定先作出公告，给予当事人合理的拆除时间，而是直接决定拆除涉案房屋，因此，本案被诉行政行为强制拆除行为程序违法。

政府部门在实施行政管理和执法过程中，应当做尊重法律和事实、遵守程序、维护行政管理相对人的合法权益。本案对建设法治政府、依法行政有很好的教育意义，特别是对违反法定程序等执法行为起到一个警醒的作用。“法已规定不可违，法无授权不可为”，这就要求行政机关严格按照法定程序，在法律规定或授权的职责范围内依法行使行政管理职责。既要在实体法方面合法，也要在程序法方面合法。这两者无论在哪一个方面出现违法行为，都会认定行政机关违法行为。本案中，某县公路局在认定涉案房屋系违法建筑的实体是合法的，但由于程序违反了《行政强制法》的规定，导致强制拆除行为违法，被法院确认违法；另一方面《违法建筑强制拆除通告》是由某县县打击违法建筑专项治理行动领导小组办公室发出，也导致执法主体存在瑕疵。这些不仅影响了执法的效果，也影响到执法部门的公信力和形象。